La Banque du climat : une idée intéressante mais qui peine à tenir ses promesses (Note)

Utilité du sujet : Recourir à des banques publiques d’investissement pour financer des grands projets comme la transition énergétique est une idée intéressante mais qui se heurte à l’obligation de refinancement propre aux banques d’investissement. En raison de ces contraintes et sans soutien financier direct de la Banque centrale, lequel poserait d’autres questions, il est à craindre que le volume d’activité d’une d’institution de ce type demeure bien en-deçà des objectifs affichés par ses concepteurs.

Résumé :

• Le financement de la transition énergétique requiert au minimum 2 % du PIB d’investissement chaque année en France (soit environ 45 milliards d’euros) et dans l’Union européenne (plus de 300 milliards d’euros), que les secteurs publics et privés peinent à financer ;

• La création d’une banque européenne du climat et de la biodiversité (BECB) est présentée, notamment dans le projet de traité issu du « Pacte finance climat », comme une solution pour mobiliser ces ressources, en offrant un « droit de tirage » annuel aux Etats équivalent à cette somme ;

• Une analyse plus détaillée montre néanmoins que la contrainte du refinancement qui pèse sur les banques publiques d’investissement et l’absence de financement monétaire direct de la banque centrale rendent difficiles pour la BECB d’atteindre les objectifs fixés par ses concepteurs, lesquels semblent oublier plusieurs paramètres importants.

Pour financer la transition énergétique, le recours aux banques publiques d’investissement est régulièrement évoqué comme un outil à mobiliser. Une des propositions régulièrement évoquées dans le débat public est la création d’une banque européenne du climat et de la biodiversité (BECB). Cette idée est notamment portée par le « Pacte finance climat », animé par l’homme politique Pierre Larrouturou et le climatologue Jean Jouzel, qui viennent de publier un projet de traité visant cet objectif et comprenant une proposition de rédaction des statuts de cette BECB[1]. Elle a été reprise, sous son intitulé de « Banque du climat », dans la tribune d’Emmanuel Macron aux européens le 4 mars 2019[2].

Cependant, plusieurs problèmes se posent quant à la possibilité pour cette banque du climat de répondre aux objectifs qui lui sont fixés dans le projet de traité. L’objectif principal est en effet de permettre à tous les Etats de l’Union européenne de disposer d’un droit de tirage équivalent à 2 % de leur PIB chaque année (soit plus de 300 milliards d’euros annuels) pour financer leurs opérations de transition écologique.

Mais cette ambition se heurte à des difficultés de nature institutionnelle et, surtout, financière. Il semble en effet que les concepteurs du projet n’aient pas suffisamment pris en compte la question du refinancement, pourtant centrale dans les problématiques et dans le fonctionnement des banques d’investissement.

1. Quelles formes institutionnelles et quels objectifs pour la banque du climat ?

La pertinence de l’idée d’une Banque du climat viendrait de l’existence d’une faille de marché et de l’insuffisance des financements privés et publics pour la transition écologique. Pour l’Europe, la Banque européenne d’investissement (BEI) fait déjà figure d’acteur majeur dans ce domaine. Comme le rappelle Ambroise Fayolle, vice-président de cette institution dans une tribune des Echos, la BEI « a joué un rôle pionnier sur le marché des obligations vertes en émettant la première « obligation climatiquement responsable » (OCR) au monde »[3]. Elle a également investi pour 19,4 milliards d’euros dans la transition écologique en 2017 et devrait investir pour près 100 milliards USD dans ce domaine d’ici à 2020. Mais, malgré cet effort, rappelons que les estimations des besoins en investissements annuels nécessaires pour la transition énergétique sont de l’ordre de 2 % à 5 % du PIB européen, soit entre 300 et 800 milliards d’euros environ. Pour la France, le montant est estimé par l’institut I4CE dans une fourchette de 45 à 75 milliards annuels (soit 2 à 3 % du PIB), dont la moitié devrait relever du secteur public. En se référant à ces chiffres, nous sommes encore loin du compte.

La Banque du climat devrait donc faire plus et mieux que la BEI. Sur le papier l’idée peut apparaître séduisante : le projet de traité prévoit de constituer la BECB comme une filiale de la Banque européenne d’investissement (BEI) dotée de la personnalité juridique et d’une autonomie financière. Le « traité » rappelle ainsi que l’article 28 du Protocole n°5 annexé au Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit la possibilité pour la BEI de créer une telle filiale, sur décision du Conseil des Gouverneurs de la BEI.

La proposition semble également très ambitieuse s’agissant du fonctionnement et de la force de frappe financière de cette nouvelle institution : cette banque aurait ainsi pour obligation et pour mission exclusive de financer la transition dans tous les pays européens. Chaque pays disposerait d’un « droit de tirage », essentiellement sous forme de prêts à taux zéro, pour une enveloppe équivalente à 2 % de son PIB. Pour la France, cela représenterait environ 45 milliards d’euros. M. Larrouturou affirme ainsi : « La France saurait que pendant 20 ou 30 ans, elle aurait chaque année un prêt à taux zéro de 45 milliards d’euros. Cela changerait tout : 7 milliards pour le logement, 10 pour les transports, 5 pour l’agriculture… »[4]. En outre, la banque du climat ne se contenterait pas d’accorder des prêts mais pourrait également offrir des garanties ou même recourir à des prises de participation directes, afin de faciliter la pénétration du financement au profit d’acteurs plus difficilement solvables dans l’immédiat. Vaste et beau programme a priori.

La question des tuyaux de financement qui partiraient de la BECB n’est cependant pas décrite avec précision par le projet de traité. On peut imaginer que les banques nationales d’investissement (la Banque publique d’investissement ou la Caisse des dépôts en France) puissent bénéficier de ce financement, selon un principe de prêt on-lending tel qu’il est par exemple pratiqué par la KfW allemande, aux côtés de relations directes avec les acteurs privés éligibles à ses programmes. La question de l’accès direct des Etats ou de leurs agences (du type Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) en France) semble également prévue par l’article 3 du projet de traité qui affirme : « La BECB s’acquitte de cette mission par le biais d’activités consistant à offrir des financements […] sous quelque forme légalement admissible, à ses membres ou à des entreprises privées ou publiques ».  Nous verrons plus loin que cette question peut être source de complications juridiques et politiques, comme tend à le sous-entendre la notion de « forme légalement admissible ».

2. Les limites propres à l’action des banques d’investissement : une contrainte non pensée

Il semblerait cependant qu’il y ait un problème majeur sur lequel le « Pacte finance climat » n’apporte pour l’instant pas de réponses convaincantes : comment une telle banque du climat pourrait dégager les immenses ressources financières nécessaires à son fonctionnement (près de 300 milliards d’euros par an) ? Le capital initial prévu pour cette banque par l’article 6 des statuts contenus dans le projet de traité ne prévoit que 4,5 milliards d’euros, souscrit à 60 % par la BEI, à 10 % par l’UE et le reste par les Etats membres. Rien qu’au regard des exigences prudentielles, cela apparaît sensiblement trop faible pour garantir un volume d’activité annuel de près de 300 milliards d’euros (lequel sera amené à croître année après année).

Ainsi, selon les règles de Bâle 3, le ratio de fonds propres minimal est fixé à au moins 7 % (contre seulement 2 % sous Bâle II), ce qui fait qu’un capital dur de 4,5 milliards d’euros ne permettrait pas, en théorie, d’avoir un bilan supérieur à 60 milliards d’euros. Pour que la BECB puisse atteindre le niveau de financement que l’on attend d’elle, il faudrait un capital bien supérieur, ou bien doter la BECB d’actifs sûrs équivalents à des fonds propres, ce qui n’est pas prévu actuellement. Par comparaison, le capital de la BEI est de 243 milliards d’euros, auxquels il convient d’ajouter 68 milliards d’euros de fonds propres[5] pour un bilan d’environ 580 milliards d’euros (le ratio fonds propres/bilan de la BEI étant volontairement particulièrement élevé).

Vient ensuite le problème essentiel du financement des opérations de la BECB. Le recours à la création monétaire est privilégié par les auteurs qui rappellent, à juste titre, que la Banque centrale européenne, à travers sa politique d’achats d’actifs, a créé près de 2 600 milliards d’euros de liquidité entre 2015 et fin 2018, soit environ 850 milliards d’euros par an. Mais le problème est que ni la BEI, ni cette éventuelle BECB, ni aucune banque d’investissement ne sont des banques centrales. Aucune de ces institutions ne dispose du pouvoir de créer des liquidités.

Par ailleurs, elles ne peuvent pas non plus créer de la monnaie à la manière des banques commerciales puisqu’elles ne reçoivent pas de dépôts. Elles doivent donc disposer d’un capital initial suffisant et/ou émettre différents instruments de financement sur les marchés (en particulier des obligations). En clair, pour accorder des prêts, y compris et même surtout des prêts de longue durée à des taux préférentiels ou nuls, elles doivent d’abord trouver des ressources financières en quantité suffisante auprès des marchés, des Etats ou de tout type d’investisseurs (par exemple d’autres banques d’investissement). Or, dans l’état actuel de la proposition, le capital de la BECB apparaît particulièrement insuffisant pour cela puisqu’il est fixé à seulement 4,5 milliards d’euros selon l’article 6 des statuts proposés dans le Pacte finance climat[6].

Pour compenser cette faiblesse initiale du capital, on pourrait imaginer que la banque du climat émette des obligations en grande quantité chaque année, lesquelles lui permettront d’acquérir les liquidités nécessaires pour financer ultérieurement les crédits qu’elle accorde ou les prises de participation qu’elle opère. Mais qui va les acheter ? Pour attirer des investisseurs, inscrire les obligations émises par cette banque du climat sur la liste des actifs éligibles au refinancement de la part des banques centrales est une première étape importante mais non suffisante. Les marchés attendent aussi un certain rendement. Or, les opérations de la BECB ne promettent pas d’être rentables immédiatement, ou même à moyen terme, puisqu’elles ont justement pour objectif d’accorder des financements à des taux bas à des acteurs qui ne sont pas forcément rentables à court ou moyen terme. On peut certes imaginer que les obligations émises par la BECB soient intéressantes dans une optique de diversification de portefeuille, en raison de la qualité de la signature (filiale de la BEI dont le capital est garanti par les Etats) et de la garantie d’un investissement vert labellisé par les autorités européennes. Mais il n’est pas certain, loin de là, que cela soit suffisant pour trouver 300 milliards d’euros chaque année auprès des investisseurs.

De la même manière, les Etats n’ont pas nécessairement les marges de manœuvre financières suffisantes, ou la volonté, pour investir ou pour accorder des garanties, comme en témoignent déjà leurs réticences à augmenter le capital de leurs propres banques publiques d’investissement (Bpifrance en France notamment). La seule alternative viable techniquement serait donc que ce soit la BCE qui finance directement cette banque du climat en lui achetant les obligations qu’elle émet, et cela dans des quantités suffisantes pour faire de ce droit de tirage annuel de 300 milliards d’euros de la part des Etats membres une réalité concrète. Or, le recours à un financement monétaire massif de la part de la banque centrale soulève de nombreuses autres questions, sur lesquelles les auteurs, qui disent par ailleurs ne pas vouloir modifier le mandat de la BCE, ne se prononcent pas.

2. Un financement monétaire qui pose de nombreuses questions et qui semble difficilement concevable dans le cadre actuel

Techniquement, la BCE pourrait le faire : il suffirait en théorie qu’elle reprenne son programme d’achat d’actifs, arrêté en janvier 2019, et qu’elle le cible vers les obligations émises par la banque du climat (le même raisonnement pouvant s’appliquer à la BEI si l’on souhaite que cela passe par une institution déjà existante). On notera également que la BCE achète déjà des obligations à des banques publiques d’investissement type BEI, mais dans des volumes bien plus limités. Comme le rappelle Charlotte Gardes dans un article de BSI Economics[7], une étude de Michel Lepetit quant aux encours d’obligations émises par la BEI achetées par la BCE et à la part climat des opérations de la BEI permettent de conclure qu’en 2017, la BCE refinancerait directement et indirectement des actions en faveur du climat via la BEI à hauteur de 15 milliards d’euros. Cela comporte notamment des « obligations climatiquement responsables » directement émises par la BEI pour plus de 2 milliards d’euros. 

Mais rien ne l’oblige juridiquement ou institutionnellement à le faire. Et encore moins dans des volumes sensiblement plus élevés. Si elle entendait néanmoins le faire, la question des tuyaux de financement, évoquée au début de l’article, deviendrait centrale. En effet, les Etats seront-ils directement bénéficiaires des prêts de la BECB, financés par la BCE, à travers un programme d’achat ciblé d’actifs dans le cas que nous évoquons ? Ou bien seules les banques publiques nationales et les acteurs privés (y compris bancaires) auront accès au guichet de la BECB (et donc indirectement à celui de la BCE) ?

Juridiquement, la question est importante, notamment pour savoir si ce programme pourrait s’apparenter, pour d’éventuels détracteurs, à un financement quasi-direct des Etats. Si le mécanisme adopté ressemble de trop près à une création monétaire quasi-directe au profit des Etats, on voit immédiatement les difficultés politiques que cela pourrait soulever, notamment dans le camp allemand, lequel a déjà plaidé fortement pour l’arrêt du programme d’achat d’actifs et qui a conduit ce même programme à faire l’objet d’une action en justice auprès de la Cour de Karlsruhe. On peut bien sûr objecter que cette création monétaire serait ciblée puisque la banque du climat n’agirait qu’en vue d’un objectif unique. En effet, selon l’article 1 du projet de statut : « L’objet de la BECB est de favoriser la transition vers une économie à haute efficacité énergétique et sobre en carbone tout en protégeant la biodiversité dans l’Union européenne, par la mobilisation des fonds nécessaires aux stratégies d’atténuation du changement climatique ».Bien que disposant d’un droit de tirage équivalent à 2 % de leur PIB annuel, les Etats ne seraient donc pas libres d’utiliser cette création monétaire pour d’autres objectifs que ceux prévus par la banque du climat.

Mais, dans le projet de « traité » tel qu’il est actuellement rédigé, cette connexion et cette « complicité » assumée entre la banque centrale et la banque du climat n’est absolument pas prévue, ni même évoquée. Et pour cause : elle nécessiterait une négociation difficile, voire une révision des traités. C’est d’ailleurs ce qu’a récemment rappelé Benoît Coeuré : « On pourrait demander à la BCE d’ajouter un objectif climatique à l’objectif de stabilité des prix, mais dans ce cas-là on rentre dans un débat politique. Pourquoi le climat plus que la parité, plus que l’emploi ? C’est une question politique, on ne peut pas le décider nous-même »[8]. Certains estiment, comme Joseph Stiglitz[9], que la plus-value apportée par la Banque centrale résiderait alors dans sa capacité d’acquérir des titres de dette en quantité importante, sur des durées longues et à des coûts faibles, sans que cela ne pèse sur la dette consolidée des Etats. D’autres pensent en revanche que ce type de financement privilégié conduirait à remettre en cause le principe d’indépendance et de neutralité de marché des banques centrales, et se substituerait de manière indue aux responsabilités budgétaires des Gouvernements. Julien Pinter souligne par exemple que la monnaie créée par la banque centrale doit porter un intérêt si la banque centrale veut garder le contrôle de sa politique[10]. Or, étant donné que ce taux d’intérêt est par définition très lié au taux auquel certains Etats empruntent, il n’est pas certain que cette opération de financement monétaire ne serait pas, au final, aussi coûteuse pour les Etats qu’une émission de dette à l’échelle européenne.

Ainsi, sans apport direct de la banque centrale et avec un capital initial faible, il apparaît particulièrement douteux que la BECB soit capable de lever sur les marchés près de 300 milliards d’euros chaque année pour permettre l’exercice du droit de tirage des Etats à hauteur de 2 % de leur PIB. On peut d’ailleurs discuter de ce volume :  rien ne dit que la demande de prêts verts ne sera aussi élevée, soit par manque de projets, soit en raison des critères d’éligibilité de la BECB, soit encore en raison de la présence d’autres sources de financement. Il est ainsi possible que les 2 % constituent plutôt un plafond qu’un objectif. Toutefois, ne pouvant se refinancer que dans des proportions moindres, ce qui limitera sa force de frappe financière, il existe une probabilité importante que cette banque du climat ne soit pas en mesure de développer un volume d’activité annuel significativement supérieur à celui de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) par exemple, dont les statuts sont proches de ceux prévus par le projet de traité. On rappellera à cet égard que, depuis sa création en 1991, la BERD a financé plus de 4 000 projets correspondant à un volume global d’environ 90 milliards d’euros. C’est déjà significatif mais l’on voit bien que cela demeure sans commune mesure avec ce qui paraît nécessaire pour financer la transition énergétique, puisqu’il s’agit de près de 300 milliards d’euros par an. Dans ces conditions, la plus-value que représenterait cette banque du climat par rapport aux actions conduites par la BEI résiderait surtout dans son caractère ciblé au service de la transition écologique, plus que dans sa force de frappe financière.

Il ne s’agit nullement de remettre en cause la pertinence de l’idée d’utiliser plus largement la création monétaire au profit de la transition énergétique, de manière ciblée et responsable. Mais il y a une erreur qui consisterait à penser que cela peut se faire par la seule création d’institutions nouvelles, sans penser la question du refinancement. Une variante, imaginée notamment par Gaël Giraud[11], pourrait être de créer une structure privée bénéficiant de la garantie publique sur ses emprunts sur les marchés, dans le but exclusif de financer la transition énergétique. En 2008, la France a ainsi créé la Société de financement de l’économie française (SFEF) pour refinancer les grandes banques françaises sans alourdir le déficit public. La SFEF a bénéficié de la garantie publique, grâce à laquelle elle a pu lever 70 milliards d’euros sur les marchés en un an, qu’elle a prêtés à bas taux aux banques commerciales. Mais comme il s’agissait d’une société privée, cette dette n’a pas été comptabilisée par Eurostat dans la dette publique française en 2009. La même solution pourrait être imaginée pour investir pour la transition énergétique.

Conclusion

L’idée d’une Banque du climat peut être intéressante dans les « outils » qui peuvent être ajoutés à la panoplie des mécanismes d’interventions publiques nécessaires pour trouver les immenses financements nécessaires pour la transition énergétique. Cependant, le projet tel qu’il est formulé dans le « Pacte finance climat » élude malheureusement plusieurs questions essentielles concernant tant les tuyaux et mécanismes institutionnels de distribution des financements, que les modalités mêmes de refinancement de cette Banque du climat. Or, toutes les banques publiques d’investissement se heurtent à des contraintes de refinancement qui excèdent celles des banques commerciales qui peuvent compter sur les dépôts de leur clientèle. Il est important d’être conscients de ces limites pour ne pas fausser le débat et ne pas susciter de désillusions sur les possibilités offertes par ce type d’outils.