Comment améliorer les paiements pour les services environnementaux pour protéger la biodiversité ? (Note)

Utilité de l’article:La qualité de nos écosystèmes se dégradent à cause de nos activités polluantes. Cet article cherche à comprendre comment les paiements pour les services écosystémiques permettent de lutter contre la perte de biodiversité et quels sont les enjeux associés, notamment l’idée d’ajouter un bonus d’agglomération aux paiements.

Résumé :

• Les services écosystémiques, qui correspondent aux bénéfices tirés des écosystèmes se dégradent à cause de l’activité humaine ;
• Les paiements pour les services écosystémiques (PSE) sont un outil qui est de plus en plus fréquent, notamment dans le domaine de l’agriculture.  Leur objectif est de mettre fin à cette dégradation et atteindre la provision optimale des services écosystémiques ;
• Quand la configuration spatiale d’un habitat est importante, l’addition d’un bonus d’agglomération – un paiement supplémentaire pour les habitats connectés – peut améliorer l’efficacité environnementale des PSE.

Les services écosystémiques sont les bénéfices qu’on obtient de la nature, soit les services d’approvisionnement qui sont des produits tangibles comme le bois, les services de régulation comme la pollinisation ou l’atténuation des inondations par les zones humides, les services de soutien comme les cycles d’eau et de carbone, ou encore les services socioculturels comme par exemple, des aspects esthétiques, récréatifs, ou spirituels (Millennium Ecosystem Assessment, 2005).

La Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) a publié en 2019 un résumé de son rapport d’évaluation mondiale sur la biodiversité et les services écosystémiques. La principale conclusion de ce rapport est qu’il y a une dégradation des services écosystémiques dans le monde entier, notamment à cause de la surexploitation des terres (IPBES, 2019).

Hormis les services d’approvisionnement, les services écosystémiques sont des externalités positives qui ne sont pas pris en compte par les marchés. Par conséquent, la mise en place de politiques s’avère nécessaire afin d’obtenir un provisionnement plus efficient. A ce stade, des incitations volontaires sont un des mécanismes les plus courants pour encourager la conservation[1] sur les terres privées (Lewis et al. 2011). Dans cet article, le mécanisme des paiements pour les services écosystémiques (PSE) sera présenté car il permet d’incorporer les valeurs de la nature dans la prise de décision des propriétaires fonciers. Bien que très répandu, mécanisme reste assez peu connu. Il sera notamment question d’envisager ce type de mécanisme tout en intégrant une extension plus connue sous le nom du « bonus d’agglomération ».

1) Que sont les Paiements pour les Services Écosystémiques ?

1.1 Politiques environnementales

Dans le domaine de l’économie de l’environnement, il existe des instruments de marché connus pour s’adresser aux externalités négatives, comme la taxe Pigouvienne[2] sur la pollution ou les marchés de quotas comme le marché européen des quotas pour régler les émissions de CO₂. Ces politiques suivent le principe de pollueur-payeur, et suivant le théorème de Coase (1960) : si les coûts de transaction[3] sont faible, la taxe Pigouvienne et le marché de quotas arrivent tous les deux à l’allocation optimale.

Au contraire, il existe aussi des externalités positives liés à la gestion des surfaces. Par exemple, si les agriculteurs plantent des bandes enherbées près d’une rivière, cela permet d’absorber des engrais en surplus et ainsi d’améliorer la qualité de l’eau. Mais pour l’agriculteur, cela peut entraîner des coûts supplémentaires et des coûts d’opportunité de production. Dès lors, pour faire face à cette situation, les paiements pour les services écosystémiques (PSE) apparaissent comme un instrument qui suit le principe du bénéficiaire-payeur et consiste à « payer » les propriétaires fonciers pour les actions qui permettent d’augmenter les services écosystémiques. La définition la plus citée pour les PSE est celle de Wunder (2005), qui définit les PSE comme une action volontaire entre au moins un acheteur et au moins un vendeur où le paiement est conditionnel à l’approvisionnement des services écosystémiques.

1.2 Les PSE en pratique

Les PSE sont le plus fréquent implémentés dans le domaine de l’agriculture, étant donné que l’intensification de l’exploitation des terres agricoles est une des raisons principales pour laquelle on observe une perte de biodiversité et d’autres services écosystémiques. En Europe, depuis 1992 il y a des provisions pour les PSE dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Depuis 2015, en France, on les appelle les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC)[i]. Mais récemment, les PSE pour maintenir l’agriculture biologique font débat dans la réforme de la PAC[ii].

À l’échelle mondiale, le programme REDD+ a pour objectif de compenser les forestiers pour un gestion des forêts qui lutte contre la déforestation et la dégradation des forêts. Formalisée en 2013, l’idée derrière ce programme est que les pays développés peuvent établir un contrat avec des pays en développement où les pays développés paient les coûts d’opportunité liés à la réduction des émissions de CO₂ des forêts dans les pays en développement afin d’atteindre les obligations de mitigation des émissions des pays développés (Chiroleu-Assouline et al. 2018).

1.3 Les enjeux des PSE

Tout d’abord, quand un acheteur des services écosystémiques récompense un vendeur de ces services pour les coûts des actions mises en place pour augmenter les services écosystémiques, il y a une asymétrie d’information entre le vendeur et l’acheteur, qui peut mener à « surpayer » ces services (problème de sélection adverse) par rapport aux bénéfices tirés. Une étude de Chabé-Ferret et Subervie (2013) analyse l’efficacité de sept MAEC en France et leurs résultats montrent que les MAEC qui imposent des exigences strictes ont presque aucun effet d’aubaine[4]. Pour résoudre ce problème d’asymétrie d’informations et de sélection adverse, la littérature académique propose d’utiliser des enchères inversées, où les vendeurs font des offres pour les contrats et l’acheteur accepte les moins chers. Les enchères ont l’avantage que chaque vendeur va proposer son propre prix, qui va être proche de leurs vrais coûts (par rapport à la situation où l’acheteur propose des contrats tous au même prix et les vendeurs avec des coûts plus bas reçoivent le prix des vendeurs avec un coût plus élévé). Bien que les enchères inversées puissent régler l’asymétrie d’informations, il y a toujours le risque que les offres les moins chers fournissent moins des services écosystémiques ou des services de qualité plus basse. Pour répondre à ce souci, l’acheteur peut mettre en œuvre des critères d’éligibilité pour participer à la vente aux enchères (Latacz-Lohmann et Van der Hamsvoort, 1997).

Ensuite, il peut être compliqué de mesurer les services écosystémiques, et les coûts de surveillance peuvent être assez significatif. Ainsi, la plupart des programmes de PSE récompensent un propriétaire foncier pour les actions au lieu des quantités de services écosystémiques rendues. En revanche, même si c’est plus rare, il existe aussi des paiements basés sur les résultats, notamment en Europe de nord-ouest (Herzon et al. 2018). Pour ces paiements basés sur les résultats, il faut avoir un objectif bien défini qui peut être mesuré par un ou plusieurs indicateurs. Par exemple, un programme en Allemagne, vise à la conservation des prairies, base les paiements sur la présence de quatre espèces de plantes (Herzon et al. 2018).

Enfin, se pose la question de la permanence des PSE. Les contrats des PSE durent typiquement de cinq à quinze ans selon les programmes. Parfois, un contrat est renouvelable, sinon la terre concernée par un contrat non renouvelable peut revenir à son « usage antérieur », où les bénéfices tirés vont progressivement s’estomper voire disparaître. Cette question est également liée à l’idée qu’une motivation extrinsèque comme les PSE peut saper la motivation intrinsèque de faire des bons gestes pour l’environnement.

2) Le bonus d’agglomération

La fragmentation des habitats – le processus qui consiste à diviser les surfaces contiguës des habitats en des morceaux plus petits et plus isolés – peut être une des causes de la perte de certaines espèces et donc la biodiversité (Albers et al. 2017). La probabilité de survie d’une espèce peut dépendre, en outre que des taux de mortalité et de fertilité, de sa capacité à migrer et à coloniser une nouvelle parcelle d’habitat suite à un désastre naturel ou à une menace d’un prédateur. Lorsque les parcelles d’habitat deviennent plus rares et plus espacées, la probabilité de survie d’une espèce s’en trouve réduite.

Ainsi, la fragmentation des habitats est une des raisons principales pour laquelle il conviendrait d’ajouter aux PSE un bonus pour les terres contiguës qui sont conservées afin d’éviter la fragmentation des habitats. Ce mécanisme a été proposé dans la littérature pour la première fois par Parkhurst et al. (2002). L’idée est la suivante : si un propriétaire foncier a plusieurs parcelles de terre et il prend des mesures de conservation ou de création d’habitat sur une parcelle de sa terre, il reçoit le PSE standard et il reçoit un bonus pour chaque parcelle adjacente qui est aussi conservée, soit par le même propriétaire, soit par un propriétaire voisin. Donc, si le propriétaire conserve une parcelle à la frontière de sa terre, il a une incitation pour négocier avec son voisin de conserver une parcelle adjacente si ce n’est pas encore rentable pour ce dernier.

Figure 1 : Illustration du concept de bonus d’agglomération

Source : Parkhurst et al. (2002)

L’inconvénient principal du bonus d’agglomération c’est la possibilité d’avoir plusieurs équilibres de Nash[5], et donc d’assister à un problème classique d’asymétrie d’informations qui nécessite une coordination (Parkhurst et al, 2002). Parmi ces différents équilibres, il n’existe qu’un seul équilibre optimal pour la société, appelé l’équilibre de Nash dominant de Pareto qui dépend sur la configuration foncière visée (Parkhurst et Shogren, 2007). Quelques exemples des configurations incluent les corridors qui permettent la migration ou une configuration qui minimise le ratio de taille entre les bords et l’intérieur ; la configuration visée va dépendre de l’espèce qu’on vise à protéger. Le défi consiste alors à amener les propriétaires fonciers à se coordonner pour conserver les terres de manière à obtenir ce type d’équilibre. Plusieurs études constatent en effet l’existence de multiples équilibres de Nash dans différents scénarios de leurs modèles, et l’échec de la coordination est documenté dans certains articles expérimentaux et montrent l’importance de comprendre comment et pourquoi la coordination est possible (Albers et al, 2008 ; Parkhurst et Shogren, 2007). Par exemple, Parkhurst et Shogren (2007) ont choisi quatre configurations en particulier – chacune pouvant correspondre aux besoins en habitat des espèces différentes – et ils ont étudié si ces configurations ont été atteintes avec un bonus d’agglomération. Ils ont trouvé que la bonne configuration est atteinte quand les propriétaires ont plus d’expérience avec la structure de paiement et quand la configuration exige la coordination de moins des propriétaires, c’est-à-dire que la première configuration (a) de l’illustration va être plus compliquée à atteindre, comme il faut la coordination des quatre propriétaires, par rapport à la dernière configuration (d) où il n’y a pas de coordination entre les propriétaires.

Figure 2 : Illustration des configurations étudiées en Parkhurst et Shogren (2007). Les lignes en gras indiquent les frontières entre les propriétaires fonciers

Source : Parkhurst et Shogren (2007)

Une forme alternative de bonus d’agglomération consisterait à un paiement d’agglomération où il y a la condition d’un seuil minimum de terre contiguë conservée avant que le PSE standard soit versé. Dans ce cas, on reçoit un paiement seulement s’il y a une superficie suffisante de terre conservée, et il n’y a pas de bonus.

Quant à l’efficacité des bonus d’agglomération, plusieurs études théoriques et expérimentales analysent une des mesures d’efficacité suivantes : le cout-efficacité, l’efficacité environnementale, et l’efficacité économique.

Pour le cout-efficacité, l’idée qu’on atteint un objectif grâce au système d’enchère inversée (avec le coût le plus bas), il y a des résultats mixtes dans la littérature

Au sujet de l’efficacité environnementale, c’est souvent très onéreux de mesurer directement les services écosystémiques concernés et par conséquent un proxy est utilité, comme la quantité de terre inscrite au programme PSE ou une mesure de connectivité de terres conservées. La plupart des études trouvent un effet positif des bonus d’agglomération sur l’efficacité environnementale des PSE, mais il en existe d’autres qui trouve des effets mixtes. Par exemple, Delacote et al. (2016) ont fait des simulations des politiques PSE et bonus d’agglomération ciblés pour réduire la déforestation, en utilisant la déforestation évitée et les délocalisations comme mesures de l’efficacité environnementale, et ils ont trouvé qu’une politique d’agglomération réduit les délocalisations, mais aux dépens de la réduction de la déforestation évitée.

Pour évaluer l’efficacité économique du bonus d’agglomération, il faut avoir des estimations des valeurs monétaire des services écosystémiques. On peut les obtenir par des enquêtes de propension à payer pour les services, l’expérimentation des choix, ou par des régressions hédoniques. En outre, l’approvisionnement d’un service écosystémique peut influencer l’approvisionnement d’un autre, avec des effets positifs ou même négatifs, ce qui complique le calcul d’approvisionnement optimale d’un service écosystémique. Alors, la littérature sur l’efficacité économique des bonus d’agglomération n’est pas encore très développée.

L’idée du bonus d’agglomération est toujours plutôt théorique mais il existe au moins deux programmes où c’était déjà mise en place : le Conservation Reserve Enhancement Program (CREP) aux États-Unis et le Swiss Network Bonus (SNB) en Suisse.

Le CREP, commencé dans l’Etat d’Oregon, se concentre sur des terres riveraines et donne un bonus unique égale à quatre fois le taux de location annuel pour chaque unit de terre inscrit et sous la condition qu’un seuil de 2.5 miles (environ 4 km) par segment riverain de 5 miles (environ 8 km) soit conservé (Parkhurst et al. 2002). L’objectif est d’améliorer la qualité d’eau et par conséquent les populations des poissons et d’autres faunes. Selon un rapport de 2009[iii] qui a étudié la présence de macroinvertébrés aquatiques comme mesure d’efficacité environnementale, la qualité des cours d’eau était améliorée, cependant cet effet est subtil. De nouveaux résultats sont attendus  à la suite de nouvelles études récentes conduites en 2019.

En Suisse, il existe depuis 1993 des soutiens financiers pour les « surfaces de compensation écologique » (Krämer et Wätzold, 2018). Après des critiques que ces surfaces n’étaient pas suffisantes pour conserver la biodiversité, deux autres modes de paiement ont été introduits : un bonus de qualité et un bonus d’agglomération pour créer des surfaces de compensation écologiques connectés. L’étude de Krämer et Wätzold (2018) a trouvé des résultats préliminaires qui montre une amélioration de taille et quantité des surfaces de compensation écologique.

Conclusion

Avec la perte de la biodiversité et d’autres services écosystémiques qui est bien documenté, la prépondérance des services de la nature sur l’activité humaine ressort. Les services écosystémiques sont souvent difficiles à mesurer tout comme leur intégration par les marchés et par conséquent cette situation mène à d’importantes défaillances de marché.

Toutefois, plusieurs politiques pourraient être entreprises pour combler ces failles. Si les paiements pour les services écosystémiques présentés dans cet article n’offrent pas forcément une réponse ultime, cet outil peut néanmoins limiter la perte des services écosystémiques et l’idée d’un bonus d’agglomération semblerait améliorer l’efficacité des politiques PSE dans certains cas.

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