Contrôle des aides d’Etat et concurrence : le numéro d’équilibriste des autorités européennes (Note)

Utilité de l’article : Cette note s’attache à présenter l’articulation entre contrôle des aides d’États des autorités européennes et volonté d’une neutralité de la concurrence au sein du marché intérieur. Elle vise à mieux comprendre la façon dont le régime d’aides d’État a évolué en réponse aux défis induits par la crise de la Covid-19 et par la transition écologique.

Résumé :

• Au-delà de la protection de la concurrence communautaire, les autorités européennes de régulation des aides d’État ont progressivement fait évoluer leur exercice de contrôle afin de mieux prendre en compte leurs potentiels effets positifs pour les pays membres ;
• En réponse à la crise de la Covid-19, les autorités européennes ont assoupli le régime d’aides d’État, induisant une hausse significative des aides publiques aux entreprises. Déjà très hétérogène avant la crise, la répartition inégale de ces aides entre les pays membres s’est vue exacerber depuis le choc récessif. Pour plusieurs économistes, ce constat fait sous-tendre l’occurrence de risques de distorsions de la concurrence à plus long terme ;
• Les aides d’État constituent un élément essentiel de la transition écologique. Il incombe ainsi aux autorités européennes de s’assurer de la meilleure adaptabilité du régime d’aides d’État pour atteindre les objectifs de verdissement des économies. Néanmoins, plusieurs défis réglementaires doivent encore être relevés.

Selon le Ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance, « constituent des aides toutes formes d’avantages financiers directs, tels que les apports en capital, la fourniture d’assistance commerciale et logistique, ou d’avantages indirects qui allègent les charges normales des entreprises : exonération fiscale ou sociale, garantie, conversion de dettes en capital ».

Compte tenu du faitqu’elles affectent la relation économique entre les pays européens, les aides des États membres à leurs entreprises peuvent être à la source de distorsions concurrentielles en favorisant certaines entreprises au détriment des autres. A cet effet, les autorités européennes jouent un rôle primordial de régulateur de ces dernières au sein de l’espace européen. Plusieurs études ont toutefois démontré l’impact positif que peuvent avoir ces aides pour les pays membres de l’Union européenne (UE) puisqu’elles se présentent comme une béquille aussi bien lorsque le marché est défaillant, qu’en période de crise économique.

La Commission européenne (CE), principal régulateur des aides d’État, s’exerce ainsi à un numéro d’équilibriste : préserver un régime pro-concurrentiel tout en garantissant une flexibilité du cadre réglementaire pour atténuer les dommages socio-économiques en période de crise (partie 2 – Covid-19), et ceux de plus long terme (partie 3 – transition écologique). Les pays européens s’attachent à davantage orienter leurs politiques vers les objectifs stratégiques tels que la transformation « verte » (notamment la France avec l’initiation d’une « budgétisation environnementale »[1]). Dès lors, il convient de se demander si la politique européenne de contrôle des aides d’État, dans sa forme actuelle, est appropriée au regard des défis posés.

1. L’articulation entre contrôle des aides d’État et politique de concurrence

1. D’une vision antagoniste …

Plusieurs arguments traditionnels en défaveur de l’interventionnisme des États dans l’économie sont mentionnables (Aghion et al. 2011).

• Un premier argument consiste à penser qu’à travers les aides d’État, les gouvernements atténuent le rôle du marché dans sa fonction de sélectionneur efficace « des gagnants ». Ce serait prendre le risque que l’allocation d’aides des gouvernements ne soit pas optimale et sujette à des erreurs de jugement. Par exemple, l’effet d’aubaine signifie qu’en l’absence d’aide publique, les bénéfices de la politique publique auraient quand même eu lieu. Il traduit un mauvais ciblage ou des erreurs dans l’opérationnalisation de la politique publique (par exemple : conclusion du rapport d’évaluation du Crédit Impôt Recherche (CRI) de France Stratégie[2]).

• Une deuxième critique consiste à mettre en évidence le risque de recherche de rente qu’induisent les aides d’États. Ainsi, les décisions des États apparaitraient contraires à l’objectif de neutralité concurrentielle au sein du marché intérieur.

A cet effet, les aides d’États sont soumises à une règlementation stricte pour assurer une concurrence optimale au sein du marché communautaire. Sauf dérogation, les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)instaurent le principe d’interdiction des aides d’État au sein du marché communautaire[3].

1. … à une vision complémentaire

La vision des autorités européennes en matière de contrôle des aides d’État a toutefois évolué significativement ces dernières années. Si les effets négatifs que peuvent engendrer ces aides étaient uniquement mis en avant auparavant, la Commission européenne a assoupli sa politique avec l’ambition d’intégrer dans son exercice de contrôle la prise en compte progressive des effets positifs de ces dernières pour les pays européens.

Une multitude d’études économétriques s’attache à mettre en évidence les effets positifs de ces aides sur un panel de variables économiques, et ce sans entraver le principe de concurrence. Selon Aghion et al. (2012), les subventions publiques allouées aux secteurs compétitifs auraient un impact positif et significatif sur la croissance de la productivité multifactorielle[4].  En l’absence de politique industrielle, les entreprises peuvent être tentées d’opérer dans les secteurs où elles rencontreront le moins de concurrence, ce qui entraîne une forte concentration sectorielle et une faible incitation à innover. A cet effet, les politiques industrielles qui encouragent les entreprises à être actives dans le même secteur (exonérations fiscales, …) permettraient de réduire la concentration dans les secteurs moins concurrentiels et renforceront les incitations à innover et donc la productivité des entreprises. Cette étude remet donc en cause la vision antagoniste exposée plus haut. 

A l’échelle européenne, l’analyse de la relation entre la réglementation des marchés des produits (Nicoletti, Scarpetta 2000) et les aides d’État acceptées par la Commission européenne sanctuarise ce constat au sein du marché communautaire. L’indicateur Product Market Regulation (PMR) est mesuré sur une échelle de [0] à [6], du régime réglementaire le plus favorable à la concurrence (absence d’obstacles réglementaires à la concurrence) au régime le moins favorable (importants obstacles réglementaires). On observe ainsi que les aides des États rapportées à leur PIB demeurent corrélées à une faible valeur du PMR (figure 1). Autrement dit, lorsque les aides d’État acceptées par la CE augmentent, les obstacles réglementaires à la concurrence au sein des pays européens n’augmentent pas pour autant. Cela peut s’expliquer par le fait qu’avant d’être validées, les allocations d’aides sont soumises à une évaluation des autorités européennes pour s’assurer de la compatibilité de ces dernières avec les règles de concurrence communautaire. A l’inverse, les pays enregistrant des obstacles réglementaires à la concurrence plus importants sont ceux qui détiennent en relatif le ratio aides/PIB le moins élevé.

L’enjeux pour les autorités européennes ne consiste donc plus à uniquement interdire les aides des États mais à trouver l’équilibre entre le contrôle de ces dernières et le contrôle de la concurrence afin de bénéficier des effets positifs de leur complémentarité sur les variables économiques (croissance, innovation, …).

Figure 1 : Lien de corrélation entre les dépenses d’aides d’État des pays de l’UE (en % du PIB) et l’indicateur PMR, en 2019

Source : OCDE, Commission européenne, BSI Economics

Ainsi dès 2013, les autorités européennes ont implémenté une réforme de modernisation majeure afin d’affiner leurs prises de décisions. Elle se matérialise entre autres par l’instauration d’un régime général d’exemption par catégorie (General Bloc Exemption Regulation – GBER)[5] qui dispense dans certains cas spécifiques les États membres de passer par le processus de notification complet de la Commission européenne lorsqu’ils souhaitent allouer une aide.

L’évolution de la vision de la Commission européenne semblait nécessaire pour adapter la politique de contrôle des aides aux enjeux modernes : « favoriser une croissance intelligente, durable et inclusive dans un marché intérieur concurrentiel »[6] (cf. partie 3).

1. Une divergence des allocations d’aides entre les pays membres 

En s’appuyant sur les données de la Commission européenne il est observé une hétérogénéité significative des aides d’État au sein des pays membres avant la crise de la Covid-19 (figure 2).

Figure 2 : Dépenses d’aides d’État (excluant les aides à l’agriculture, à la pêche et aux réseaux ferroviaires), des pays membres rapportées à leur PIB en 2019

Source : Commission européenne, BSI Economics

Il convient ainsi de mettre en évidence le risque que cela sous-tend pour la concurrence au sein du marché intérieur. Pour rappel, les aides sont financées à l’échelle nationale, ce qui tend à favoriser les économies européennes disposant de marges de manœuvre budgétaires plus importantes. A noter que certains pays, avec ou sans marges budgétaires, ont toutefois la capacité de s’appuyer sur d’autres dispositifs (via des fonds de garanties, des banques publiques ou de développement, …) qui permettent de fournir un soutien public dans les faits sans pour autant tomber sous l’appellation « d’aides d’État ».

 A plus long terme, cette variance intra-européenne pourrait engendrer des distorsions sur le marché intérieur notamment en sortie de crise (cf. partie 2). Dès lors qu’un État, profitant d’un matelas budgétaire plus confortable, soutient ses entreprises dans un secteur, apparait le risque qu’il désavantage indirectement les entreprises concurrentes originaires d’autres pays membres ne bénéficiant pas d’aides. Au regard de la forte interconnexion entre les économies européennes, il convient tout de même de préciser que des externalités positives peuvent éclore. C’est notamment le cas lorsqu’un pays (A) alloue une aide publique et un autre non (B), en stimulant la demande de biens et services du pays A adressée aux pays B.  

1. Le contrôle des aides d’État à l’ère de la crise de la Covid-19

2.1)      L’assouplissement exceptionnel de la réglementation en réponse au choc récessif ….

A l’instar des entreprises des économies extra-européennes, les entreprises des pays membres ont été impactées significativement par la crise de la Covid-19 en 2020. La virulence du choc récessif a induit une adaptation de la politique européenne d’aides d’État. La Commission européenne a ainsi adopté un « cadre temporaire » visant à assurer l’accès des entreprises aux liquidités (Commission européenne 2020a, 2020b, 2020c)[7]. Les pays membres se sont ainsi vu autoriser l’indemnisation exceptionnelle des entreprises des secteurs les plus touchés (tourisme, transport, hôtellerie restauration, …) à condition que l’aide soit « nécessaire, appropriée et proportionnée »[8].

Ainsi, la politique de contrôle des aides d’État s’est montrée primordiale en période de crise en permettant aux pays membres de se munir d’outils adéquats pour répondre aux chocs rencontrés par leurs économies (subventions directes, garanties sur les prêts, assurance-crédit, …). La réponse rapide de la Commission européenne a une fois encore confirmé la nécessité que le régime d’aides d’État a de se définir comme flexible plutôt que de s’inscrire comme un dogme rigide avec pour seule ambition le contrôle de la concurrence dans l’espace européen.

2.2)    … exige de porter une attention au risque de distorsions concurrentielles en sortie de crise 

Le constat d’une répartition inégales des aides d’État approuvées entre les pays membres a été exacerbé pendant la période de crise de Covid-19[9]. Les États membres les plus avancés ont utilisé plus activement les programmes d’aides d’État pour surmonter la crise de la Covid-19 (cf. figure 3).

Selon le rapport de la DG Comp de 2020, l’Allemagne se distingue par rapport aux autres pays membres (>16 % du PIB) tandis queles utilisateurs les moins intensifs d’aides d’État pendant la crise sont jusqu’à présent l’Irlande, le Luxembourg et Chypre, qui dépensent tous moins de 2 % de leur PIB.

Les analystes s’accordent à dire que cette divergence géographique n’impliquerait pas automatiquement une mise en péril de la concurrence sur le marché intérieur. Néanmoins, selon Van Hove (2020), le risque qu’elle fausse à terme les conditions de concurrence sur le marché européen est d’autant plus probable étant donné que le nombre d’aides demeure plutôt limité dans certains pays pourtant très durement touchés par la crise (par exemple : la Roumanie et la Hongrie). Les entreprises de ces économies pourront être plus désavantagées que leurs concurrentes originaires de pays ayant alloué plus d’aides en réponse à la crise.

La stratégie de sortie de crise apparait en définitive comme essentielle[10] :

• Un retrait trop rapide des aides pourrait entrainer la faillite de certaines entreprises et ainsi affaiblir davantage la concurrence en renforçant la concentration sur certains marchés.
• A l’inverse, le risque d’un retrait trop tardif des aides publiques peut rendre certaines entreprises dépendantes et nuire à leur compétitivité et à leur incitation à innover. Motta et Peitz (2020) signalent en outre qu’à long terme l’allocation généreuse d’aides publiques pendant la crise pourrait nuire à la productivité au sein du marché intérieur en créant des entreprises « artificiellement plus compétitives » dans certains pays. Ces entreprises pourraient parallèlement reléguer sur des marchés de niche ou contraindre à la cessation d’activité des « entreprises rivales tout aussi ou plus efficaces » originaires d’autres États membres. 

Figure 3 : Lien entre les aides d’État liées au COVID-19 (en % du PIB) et les dommages économiques causés par la première vague de COVID-19.

Source: Van Hove (2020)

1. Le régime d’aides d’État face aux objectifs environnementaux

Les aides d’État constituent un élément essentiel de la transition écologique. Au-delà du contrôle de la concurrence, il incombe ainsi aux autorités européennes de s’assurer de la meilleure adaptabilité du cadre réglementaire pour atteindre les objectifs de verdissement des économies.

A date, la conditionnalité écologique de l’octroi des aides demeure à la discrétion des pays membres. De ce fait, les dépenses d’aides d’État consacrées à la protection de l’environnement et aux économies d’énergie sont très inégales entre les pays de l’UE (figure 4). Selon un rapport de la Commission européenne[11], l’Allemagne (1,1 % du PIB national), le Danemark (0,9 % du PIB national) et Malte (0,9 % du PIB national) dépensaient le plus en 2019, tandis que l’Espagne, l’Italie et le Portugal consacraient moins de 0,2 % de leur PIB à ce champ. Selon Hermet et De Francilieu (2020) sans l’instauration d’une conditionnalité stricte, celles-ci risquent de « faire perdre de vue l’objectif européen de verdissement de l’économie ». 

Figure 4 : Dépenses d’aides d’État consacrées à la protection de l’environnement et aux économies d’énergie par pays membre, en % du PIB national en 2019

Source : Commission européenne, BSI Economics

De plus, selon ce même rapport, 78 % des dépenses d’aides d’État consacrées à la protection de l’environnement et aux économies d’énergie ont été notifiées, tandis que seulement 22 % suivent les procédures prévues par le règlement d’exemption par catégorie (GBER). En réponse à ce constat, les autorités européennes ont adopté le 23 juillet 2021 l’extension du champ d’application du GBER à certaines mesures d’aides d’État dirigées vers la transition écologique et numérique notamment[12]. Cette évolution constitue une simplification significative puisqu’elle permettra a priori une implémentation plus rapide de ces mesures « vertes » par les pays membres de l’UE.

En outre, un autre élément important du cadre de l’UE en matière d’aides d’État est le principe communautaire dit de « neutralité technologique ». Ce concept implique que les autorités européennes ne doivent pas privilégier l’utilisation d’une technologie au détriment d’une autre dans son choix d’accepter ou non les aides des pays. La raison à la source de l’application de ce principe est ainsi d’assurer l’équité entre les États membres et donc la protection de la concurrence.

Or, selon Renda et Sipiczki (2021), son application ne tient pas pleinement compte des caractéristiques spécifiques du secteur des énergies renouvelables et peut constituer une entrave à la réalisation des ambitions du Green Deal. Selon les auteurs, l’application de ce principe peut conduire au maintien de diverses formes de production de combustibles fossiles, voire à la disparition de technologies d’énergie « propre » qui, sans le soutien financier continu des pays membres, seraient déjà sorties du marché. Par conséquent, le régime des aides d’État et le principe de neutralité technologique requièrent « une réévaluation afin de promouvoir le déploiement de technologies vertes »[13].

Conclusion

En définitive s’il incombe aux instances régulatrices du marché intérieur de ne pas perdre de vue leur mission de garant de la concurrence, la flexibilité du cadre de contrôle des aides d’État a permis aux États membres de réagir rapidement à la virulence de la crise de la Covid-19.

Ce résultat est la démonstration de l’évolution progressive de la vision de la Commission européenne, visant à prendre davantage en compte les effets positifs que peuvent induire les aides d’État, notamment en période de crise.

Toutefois, un point d’attention doit être porté à l’hétérogénéité significative de l’allocation des aides publiques exacerbée pendant la crise (notamment celles ciblées sur la protection de l’environnement et les économies d’énergie).

Pour l’heure, le régime de contrôle des aides laisse toujours à la discrétion des États le choix ou non d’allouer leurs aides à l’action pour le climat. Ceci nous amène à nous questionner sur l’optimalité du régime actuel dans sa capacité à favoriser les efforts collectifs pour atteindre les objectifs de verdissement des économies européennes. En réponse à ce constat, plusieurs économistes plaident en faveur d’un programme d’aide de l’UE financé par l’UE, avec une attention particulière aux secteurs de l’énergie.  

Bibliographie

Aghion Philippe, Boulanger Julian, Cohen Elie (2011) ‘Rethinking industrial policy’, Bruegel policy bref.

Aghion Philippe, Mathias Dewatripont, L. Du, Ann Harrison and Patrick Legros (2012) ‘Industrial policy and competition’, Harvard.

Alain CHATILLON et Olivier HENNO, ‘Moderniser la politique européenne de concurrence’, Sénat (2020).

Andrea Renda Agnes Sipiczki (2021), ‘Competition Policy and State Aid: Defining a sustainable path for Europe’s recovery’, CEPS.

Buccirossi, P., Ciari, L., Duso, T., Spagnolo, G., & Vitale, C. (2013). « Competition Policy and Productivity Growth: An Empirical Assessment ». Review of Economics and Statistics, 95, 1324-1336.

Commission européenne (2020a), Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, Communication of 19 March 2020, Official Journal of the European Union, C 091I, 1–9.

Commission européenne (2020b), Amendment to the Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, Communication of 3 April 2020, Official Journal of the European Union, C 112I, 1–9.

Commission européenne (2020c), Amendment to the Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, Communication, Official Journal of the European Union, C 164, 3–15.

Commission européenne (2021), ‘State aid Scoreboard 2020’.  

Émilie Hermet et Dorothée de Franclieu (2021), ‘Aides d’État et Covid-19 : un dilemme européen’, Bloc-notes Éco – billet n° 181, Banque de France.

Jan VAN HOVE (2020), ‘Impact of state aid on competition and competitiveness during the COVID-19 pandemic: an early assessment’, Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies, European Parliement.

J. M., Nicoletti, G., & Scarpetta, S. (2000). ‘Summary Indicators of Product Market Regulation with an Extension to Employment Protection Legislation’, OECD Economics Department Working Papers, No. 226.

Motta, M. and M. Peitz (2020), EU state aid policies in the time of COVID-19, VOX CEPR Policy Portal.

OCDE (2020), ‘Les réponses de la politique de la concurrence de l’OCDE face au Covid-19’.