La révolution du prix du carbone est en marche, du moins en Europe ! (Note)

Utilité de l’article : Cette note revient en détail sur la stratégie de prix du carbone de la Commission Européenne à la suite de l’annonce du plan ‘Fit for 55’ qui doit permettre à l’Union Européenne de réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 55 % d’ici 2030.

Résumé :

• La Commission Européenne (CE) a dévoilé une série de mesures, connue sous le nom de « Fit for 55 », contribuant à l’objectif du Green Deal de l’Union européenne (UE), à savoir une réduction d’au moins 55 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990.
• L’essentiel des propositions repose sur la tarification du carbone. Dans cette note, nous explorons les mécanismes sous-jacents du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE) et du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF).
• La Phase 4 de la révision du SEQE (2021-2030) introduit des objectifs plus ambitieux de réduction des émissions, étend le système actuel au transport aérien et maritime et crée un nouveau SEQE pour les carburants utilisés dans le transport routier et le fuel domestique.
• La CE a également proposé l’introduction progressive d’un MACF de 2023 à 2026. Ce système s’appliquerait aux secteurs présentant un risque élevé de fuite de carbone – fer/ acier, ciment, engrais, aluminium et production d’électricité.
• La tarification du carbone permet également d’augmenter les recettes. Nous examinons les différentes initiatives proposées par la CE pour augmenter ses capacités de financement et lisser l’impact financier sur les ménages les plus vulnérables.

L’Union Européenne (UE) reste un leader dans la lutte contre le changement climatique, que ce soit par les engagements mais aussi par les actions. Le « Green deal » européen a été adopté en janvier 2020 et s’engage à réduire les émissions d’au moins 55 % d’ici 2030 dans l’UE (par rapport au niveau de 1990) et d’atteindre la neutralité carbone en 2050. Dans le cadre de ce plan, les besoins de financement sont massifs et le dernier plan de relance adopté au cœur de la crise de la COVID-19 (Next Generation EU) y répond partiellement. Des transferts entre Etats ainsi que des prêts à faible taux d’intérêt sont censés stimuler l’action publique et entrainer des initiatives privées afin de verdir notre système économique, encore très carboné. Ces initiatives sont primordiales mais insuffisantes. La tarification du carbone (ou carbon pricing) est un autre élément important.

La tarification du carbone est un moyen d’internaliser les externalités négatives causées par les gaz à effet de serre. Théoriquement, le prix relatif des biens s’ajuste en fonction du contenu carbone de ces derniers, modifiant donc le comportement des agents économiques et incitant les investissements en faveur d’une économie moins carbonée.

Le 14 juillet dernier, la Commission Européenne a dévoilé un plan (« Fit for 55 ») contenant plusieurs propositions pour atteindre les objectifs de réduction des GES fixés dans le Green Deal de l’UE. Ce plan inclut entre autres des réglementations plus strictes dans certains secteurs (en particulier l’automobile), des objectifs de réduction par secteurs plus ambitieux mais surtout une révision du Système d’Echange de Quota d’Emission (SEQE) et une proposition pour un Mécanisme d’Ajustement Carbone aux Frontières (MACF) de l’UE.

Cette note discute des principaux outils à disposition de l’UE pour renforcer l’efficacité de la tarification carbone. Nous détaillerons les mécanismes et les propositions de la CE concernant le SEQE et le MACF, mais aussi et surtout les enjeux autour de leurs implémentations, qu’elles soient économiques, politiques et/ou géopolitiques.

1. Pourquoi un système d’échange de quota d’émissions ?

Le SEQE fut introduit en 2005 et couvre environ 10 000 sites dans la production d’énergie, l’industrie manufacturière et les compagnies aériennes opérant dans l’UE. Il concerne environ 40 % des émissions de GES produits dans l’UE.

La théorie sous-jacente du SEQE est simple. L’UE fixe un montant maximal de permis à polluer dans les secteurs concernés. Ces entreprises doivent ensuite acheter ces permis via des enchères puis ils sont libres de les utiliser, de les vendre ou les garder en stock. Si une entreprise ne dispose pas de suffisamment de permis pour couvrir ses émissions annuelles, elle encoure des pénalités financières importantes. Afin de respecter les objectifs de réduction des émissions, l’UE ajuste à la baisse chaque année le nombre de permis disponible à la vente. En d’autres termes, si la demande est constante tandis que l’offre se restreint, le prix de chaque permis devrait être amené à fortement augmenter dans les années à venir. Les entreprises sont donc incitées à « verdir » dès maintenant leurs activités.

Malheureusement, la réalité est un peu plus complexe. L’UE distribue des permis gratuitement afin de protéger certains secteurs face à la concurrence international mais aussi éviter que certaines entreprises ne délocalisent leurs activités dans des pays moins regardant sur la question environnementale (fuite de carbone). Au début de la Phase 3 (2013-2020) du SEQE, les distributions de permis gratuits représentaient 80 % des nouveaux permis mis sur le marché mais cela a décru pour atteindre 30 % en 2020 (Graphique 1). A titre d’exemple, les émissions des compagnies aériennes sont encore complétement couvertes par ces permis gratuits.

Graphique 1: En 2020, les permis gratuits couvraient la moitié des émissions observées

Source : Agence Européenne de l’Environnement

La distribution gratuite de permis à polluer – qui a augmenté à la suite de la crise 2008-2009 et des importations de crédits internationaux[1] – a fortement biaisé le signal prix de la tarification carbone. En réponse, la CE a créé le Market Stability Reserve (MSR) en 2019. Ce système ne permet pas d’intervention discrétionnaire, mais place automatiquement des quotas dans la réserve, ou les libère, en cas de franchissement de seuils prédéfinis.

2. La révision du SEQE

La révision de la Phase 4 du SEQE (2021-2030) introduit des cibles de réduction d’émissions de GES encore plus ambitieuses. Le montant total des permis baissera de 4,2 % par an (contre 2,2 % auparavant), auquel il faudra ajouter une réduction supplémentaire ponctuelle dès la mise en place de la Phase 4. Cette révision est aussi censée corriger les distorsions liées aux distributions de permis gratuits.

Le nombre de permis gratuit devrait diminuer légèrement avant 2026 mais accélérer fortement ensuite (-10 % par an pendant 10 ans). Les règles d’allocation des permis gratuits restent inchangées et resteront basés sur un benchmark représentant le niveau de performance des meilleures compagnies dans chaque secteur. Les permis gratuits resteront soumis à une vérification des efforts de décarbonisation des entreprises tandis que les entreprises utilisant des moyens de production bas carbone continueront de recevoir des permis gratuits. Enfin, la CE suggère d’apporter de légères modifications aux règles du MSR afin de lisser le placement des permis dans la réserve dans le cas où les excédents sur le marché sont proches du seuil.

La Commission propose également d’ajouter de nouveaux secteurs au SEQE, en particulier ceux dont les émissions de GES sont encore très élevées : le transport aérien et maritime. Pour le premier, la CE propose de supprimer graduellement les quotas gratuits et ainsi migrer entièrement vers le système par enchères à partir de 2027. Pour le transport maritime, seuls les gros moyens de transports (bateaux de croisières et de marchandises) devraient être affectés puisqu’ils représentent environ deux-tiers des émissions du secteurs au sein de l’UE.

D’ici 2026, l’UE devrait aussi créer un nouveau SEQE incluant les carburants utilisés dans le transport routiers et le chauffage des bâtiments. Les fournisseurs seront chargés de surveiller et de déclarer la quantité de carburants qu’ils vendent sur le marché, multipliée par la teneur en carbone respective des carburants. Il est intéressant de noter que ce nouveau SEQE propose un mécanisme spécifique pour contenir les augmentations excessives du prix du carbone[2], ce qui est probablement la raison principale de la scission avec le SEQE « classique ».

En conclusion, les quotas gratuits resteront abondants dans les prochaines années, tandis que les conditions restent peu contraignantes. Les incitations ne sont finalement pas aussi fortes qu’espérées, d’autant plus que la CE propose d’introduire un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières à partir de 2026, conférant une sorte de double protection pour quelques entreprises très polluantes. Les incertitudes autour de l’adoption du MACF ont probablement forcé la Commission à être très prudente vis-à-vis de la fin programmée des quotas gratuits afin de ne pas compromettre la compétitivité de l’UE.

3. Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières : la quête du Graal ?

Le MACF s’attaque au risque de fuite de carbone en réintégrant le coût de la teneur en carbone des produits importés dans l’UE. Il s’agit d’une mesure de politique environnementale qui protège la politique climatique de l’UE, préserve l’économie domestique d’une concurrence déloyale et incite les exportateurs vers l’UE à adopter des processus de production plus propres.

D’un point de vue pratique, le MACF est un miroir du SEQE. Au sein de l’UE, les importateurs achèteront des permis correspondant au prix du carbone qui aurait été payé si les marchandises avaient été produites dans l’UE en vertu de la règle nationale de tarification du carbone. A contrario, si un producteur non européen prouve qu’il a déjà payé une taxe carbone dans un autre pays, le coût correspondant pourra être entièrement déduit pour l’importateur européen.

Des initiatives similaires au MACF sont déjà en place en Californie, et des pays comme le Canada et le Japon y songent sérieusement. Mais en l’état actuel des choses, le MACF doit être perçu comme un outil de négociation. Une phase de transition s’étendra de 2023 à 2026, l’objectif étant d’améliorer la collecte des données, de lisser son déploiement pour anticiper les contentieux et surtout faciliter le dialogue avec les pays tiers et l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

Le débat sur le MACF s’est intensifié ces dernières années et les nouveaux engagements pris par différents pays pour atteindre la neutralité carbone ne sont pas anodins. Plus vite ces pays agiront, plus vite l’écart entre le prix du carbone de l’UE et les autres diminuera et moins ils seront touchés d’un point de vue commercial (ou plus ils auront de chances d’être exemptés)[3]. Par exemple, la Chine vient de mettre en route son système d’échange de quota d’émission, couvrant plus de 2 000 installations de production d’énergie. Malheureusement, la Chine est en train de répéter l’erreur initiale de l’UE. En raison d’une offre excédentaire de permis, le prix du carbone chinois est actuellement trop bas (7 USD par tonne), comme l’était le prix du carbone au niveau européen dans les premières années (Graphique 2). Aux États-Unis, les démocrates regardent également avec attention les possibilités d’une taxe carbone aux frontières pour aider à financer le programme de dépenses du président J. Biden. Mais pour de multiples raisons, nous ne pensons pas que les États-Unis adopteront une taxe carbone aux frontières dans un avenir proche, bien que ce débat a désormais le mérite d’exister outre-Atlantique.

Graphique 2: Après des débuts poussifs, le prix du carbone a fortement augmenté ces derniers mois

Source : Datastream, 16 Juillet

Maintenant, venons-en au point tactique des négociations. Le MACF de l’UE ne s’appliquera qu’aux biens présentant un risque élevé de fuite de carbone – fer et acier, ciment, engrais, aluminium et production d’électricité, qui représentent ensemble environ 5 à 10 % des importations de l’UE et environ 30 % des émissions mondiales de CO₂[4]. Cette liste initiale reflète probablement l’ambition européenne d’entraîner les autres avec elle – en particulier les principaux partenaires commerciaux, dont la Chine et les États-Unis – plutôt que de s’affronter. La CE maintient une pression supplémentaire en évoquant qu’elle se réserve la possibilité d’étendre le système à d’autres produits et services à la fin de la phase de transition (par exemple, les équipements électriques et l’automobile).

En revanche, les négociations avec la Russie et la Turquie seront surement plus problématiques, car ni l’un ni l’autre n’a annoncé d’objectifs climatiques et tous deux sont de grands exportateurs de produits à forte teneur en carbone (Graphique 3). Pour les économies en voie de développement, la CE n’a divulgué aucune règle spécifique mais se tient prête à « travailler avec elles à la décarbonation de leurs industries manufacturières et à leur fournir une assistance technique ». Il n’est pas raisonnable d’attendre des entreprises des pays les plus pauvres qu’elles paient le même prix du carbone que celles des pays les plus riches, même si cela reste cohérent avec le fait d’éviter les fuites de carbone. Un seuil minimum sur les importations pourrait aider certains pays, à condition que les grands exportateurs ne fractionnent pas leurs livraisons pour éviter les taxes. Les négociations seront probablement longues, compte tenu des répercussions mondiales et les nombreux cas particuliers.

Graphique 3: L’impact du MACF est hétérogène parmi les partenaires commerciaux de l’UE

Source : Centre for European Reform, Juillet 2021

4. Comment seront utilisés les revenus ?

L’un des effets bénéfiques des instruments de tarification du carbone est la possibilité de générer des recettes qui peuvent contribuer à financer la transition énergétique ou faire de la redistribution. Les recettes des ventes aux enchères du SEQE sont principalement versées au budget des États membres (environ 14 à 16 milliards d’euros par an) et sont essentiellement réinvesties dans des projets liés au climat et à l’énergie (70 % en moyenne jusqu’à présent). En outre, le SEQE finance le Fond d’Innovation qui soutient des innovations de rupture en faveur de la neutralité climatique et le Fond de Modernisationpour améliorer l’origine de la production d’électricité dans les États membres à faible revenu[5].

La CE propose d’augmenter les recettes de ces fonds. Le Fonds d’Innovation, qui dispose actuellement de 450 millions de permis pour la période 2021-2030, en recevrait 200 millions de plus, tandis que le Fonds de Modernisation, doté actuellement de 2 % du total des permis, recevrait 2,5 % de permis supplémentaires pour la période 2021-2030. Les recettes dépendront du prix du carbone, mais le budget total, au prix actuel de 50 euros, avoisinerait les 32,5 milliards d’euros pour le Fonds d’Innovation et 14 milliards d’euros pour le Fonds de Modernisation. Ces propositions sont les bienvenues, mais elles ne résolvent pas entièrement le problème de la « fracture » climatique entre les Etats membres de l’est et ceux de l’ouest. Si on additionne les financements provenant des deux fonds, les pays d’Europe centrale et orientale devraient proportionnellement recevoir davantage[6]. Mais certains pays comme la Pologne dépendent encore fortement des énergies fossiles (en 2018, 44 % de l’électricité produite dans ce pays provenait du charbon et 30 % du pétrole). Les besoins de financement restent extrêmement importants mais certains pays, comme l’Espagne dans les années 2000, ou la Slovaquie au début des années 2010, ont montré que la réduction du charbon au même stade de développement était possible.

Concernant le MACF, la CE a confirmé qu’elle comptait utiliser les futures recettes pour rembourser une partie de la dette mutuelle contractée par l’UE dans le cadre du plan Next Generation EU adopté l’été dernier.

5. Une transition socialement équitable ?

Le SEQE, le MACF et plus généralement toutes les mesures visant à lutter contre le changement climatique exerceront inévitablement une pression supplémentaire sur les ménages vulnérables, entre autres via une augmentation des prix de certains produits courants liés à l’utilisation de l’énergie (transport, isolation des logements). Bien que les avantages de la stratégie actuelle de l’UE à moyen et long terme soient susceptibles d’amoindrir le coût réel de la transition, la question de l’acceptabilité sociale est importante.

La CE propose un Fond Social pour le Climat, avec un financement dédié aux États membres pour aider les citoyens à financer des investissements dans l’efficacité énergétique de leur résidence et une mobilité moins intensive en carbone. Les recettes proviendraient du nouveau SEQE (carburants utilisés dans le transport routier et le fuel domestique) et devraient représenter environ 25 % des recettes de ce dernier (72 milliards d’euros répartis sur 2025-2032). Toutefois, ces transferts ne seraient pas « directs ». La CE suggère que les pays conçoivent leurs propres actions pour atténuer l’impact social et qu’ils sollicitent ensuite le soutien financier du fond. Certaines conditionnalités avec des objectifs prédéfinis sur les efforts de décarbonisation sont susceptibles d’être inclues. Pour illustrer l’ordre de grandeur de la dotation du Fond, si les transferts étaient concentrés sur le dernier quintile de la distribution des revenus, ils ne représenteraient que 100 euros par an et par habitant. Ces montants paraissent peu élevés au regard de l’augmentation des prix attendus dans certains secteurs, d’où l’importance des initiatives nationales en complément des efforts de l’UE.

6. Pour l’instant ce ne sont que des propositions…  

La révision du SEQE et le lancement du MACF envoient des signaux forts quant à l’intention de l’UE de transformer l’industrie au niveau domestique, mais aussi sur sa volonté de mener ces mutations à l’échelle internationale. Toutefois, ces initiatives ne sont pour l’instant que des propositions et il faudra plusieurs années pour qu’elles soient réellement implémentées, nécessitant l’approbation conjointe du Parlement et du Conseil européen.

De ce point de vue, la proposition du MACF est assez frappante. Elle est décrite en termes très diplomatiques, s’applique à peu de secteurs, est très progressive dans sa mise en œuvre et ne prévoit aucune redistribution explicite autre que vers le budget de l’UE. En tant que telle, elle apparaît pour l’instant davantage comme un outil politique destinée à gagner du temps et à faire pression sur les partenaires/concurrents internationaux afin d’établir des négociations concrètes, plutôt que comme une politique entièrement conçue pour être mise en œuvre. Les discussions qui auront lieu au cours des prochaines années avec les lobbies sectoriels, les États membres, les pays tiers et l’OMC seront difficiles et modifieront très probablement la proposition initiale. En tout état de cause, les mesures annoncées en juillet constitueront la base des discussions.

Bibliographie

Commission Européenne (Juillet 2021) « European Green Deal: Commission proposes transformation of EU economy and society to meet climate ambitions »

Direction Générale du Trésor (Mars 2021) « Un ajustement carbone aux frontières en faveur du climat | Lutter contre les fuites de carbone au service de l’action climatique mondiale »