Souveraineté industrielle ou résilience ? (Note)

Utilité de l’article : Cet article vise à comprendre les enjeux de souveraineté industrielle de la France mis en lumière par la crise du Covid-19.

Résumé :

• La crise du Covid-19 a mis en lumière la dépendance de la France aux importations chinoises, notamment sur des produits stratégiques tels que les masques, les réactifs pour les tests PCR et les respirateurs ;
• Les problèmes d’approvisionnement rencontrés par certains secteurs, très dépendants à la Chine, s’expliquent avant tout par l’organisation très concentrée des chaînes de valeur mondiales ;
• Si la capacité d’un pays à produire certains biens stratégiques participe à sa résilience, d’autres stratégies doivent être envisagées, notamment la recherche d’une plus grande diversification des fournisseurs et des sources, la constitution de stocks stratégiques et l’attraction d’investisseurs étrangers sur le territoire français.

La crise du Covid-19 a mis en lumière la dépendance de la France aux importations de biens pourtant essentiels, tels que les masques, les réactifs pour les tests PCR et les respirateurs. En raison de l’instauration de mesures sanitaires et de l’augmentation brutale de la demande pour certains biens, la crise sanitaire s’est également manifestée par des problèmes d’approvisionnement dans les entreprises fortement dépendantes des intrants étrangers.

À travers le phénomène de dépendance, c’est l’excès de fragmentation internationale des processus de production qui a été mis en évidence ; la France, comme l’ensemble des grands pays développés, étant très insérée dans les chaînes de valeur mondiales. Ainsi, certains secteurs, très dépendants des importations chinoises comme la filière électronique, étaient en situation de quasi-arrêt de la production dès le début du mois de mars 2020. Mais l’intensité du choc dépend beaucoup de la capacité des entreprises à substituer d’autres fournisseurs aux producteurs chinois et à mobiliser des stocks. En effet, les risques viennent avant tout de l’organisation très concentrée des chaînes d’approvisionnement.

La crise sanitaire a donc surtout permis de replacer la question de la souveraineté industrielle au cœur du débat, avec l’idée que la (re)localisation d’activités stratégiques permettrait de faire face plus efficacement à une prochaine épidémie mondiale ou à un conflit majeur. Si la capacité d’un pays à produire certains biens stratégiques participe indiscutablement à sa résilience, d’autres stratégies doivent être envisagées, notamment la recherche d’une plus grande diversification des fournisseurs et des sources ainsi que la constitution de stocks stratégiques.

1)    Une intensification des échanges commerciaux entre la Chine et la France

Durant ces dernières décennies, la mondialisation a favorisé la fragmentation des chaînes de valeur mondiales (CVM) et leur éclatement géographique, c’est-à-dire la division des processus de production à travers plusieurs pays. Le niveau d’intégration d’un pays dans les CVM peut se mesurer par la part de la valeur ajoutée étrangère contenue dans ses exportations brutes. De ce point de vue, la France est fortement intégrée aux CVM : en 2015, la part de la valeur ajoutée étrangère dans les exportations françaises s’élevait à 21 %, contre 9 % pour les États-Unis, 17 % pour la Chine, et 25 % pour la moyenne des pays de l’Union européenne (Alsif et al., 2019). Il faut toutefois préciser que cet indicateur est partiellement lié à la taille du pays considéré. En effet, plus un pays est petit, plus il est dépendant de l’extérieur pour ses approvisionnements. S’agissant des entreprises industrielles, leur niveau de participation aux CVM peut également s’évaluer en considérant la part des intrants étrangers contenue dans la production. Selon une note récente du Trésor (Bonneau et Nakaa, 2020), cette part est passée de 29 % à 39 % au cours des vingt dernières années.

L’insertion dans les CVM permet aux entreprises françaises de tirer parti des avantages comparatifs des pays partenaires sur certains segments de leur production. Schématiquement, les entreprises localisent leurs activités à haute valeur ajoutée (R&D, conception, encadrement, etc.) dans les pays à hauts revenus et les activités de production dans les pays à faibles revenus. La littérature économique a abondamment montré que cette division internationale des processus productifs se traduisait par des gains de compétitivité pour les entreprises et des gains de pouvoir d’achat pour les consommateurs. Mais cette vision idyllique du commerce international mérite d’être nuancée : la fragmentation des processus de production a naturellement accru notre dépendance vis-à-vis de l’étranger sur les biens manufacturés.  Et notamment vis-à-vis de la Chine.

Au cours des dernières décennies, la montée en puissance de la Chine s’est traduite par une intensification des échanges commerciaux entre la Chine et l’Union européenne. Pour la France, la Chine est ainsi son deuxième fournisseur avec un total de 49,9 milliards d’euros d’importations en 2018^[1], soit 9,1 % des importations. Les relations commerciales entre la France et la Chine sont toutefois marquées par un certain déséquilibre : la balance commerciale de la France vers la Chine est en effet structurellement déficitaire (Figure 1). Du point de vue des entreprises, la dépendance à la Chine se matérialise à la fois par les importations chinoises de biens intermédiaires et la valeur ajoutée chinoise contenue dans des intrants issus d’autres pays.

En effet, selon une étude de l’Institut des politiques publiques (IPP) (Gerschel et al., 2020), les mesures sanitaires instaurées en Chine dès janvier 2020 ont impacté les entreprises industrielles françaises à la fois directement via leurs importations de produits intermédiaires et indirectement via la valeur ajoutée chinoises contenues dans d’autres intrants. Du point de vue des ménages, la dépendance à la Chine peut s’évaluer en considérant l’origine géographique du contenu importé des biens manufacturés consommés en France. En 2015, le contenu importé des biens manufacturés consommés par les ménages français provient tout d’abord d’Allemagne à 14,6 %, puis de Chine (12,6 %) et des États-Unis (7,4 %) (Figure 2).

Figure 1 : Évolution du déficit commercial de la France face à la Chine (en milliards d’euros)

Source : OCDE (Stan)

Figure 2 : Contenu importé des biens manufacturés consommés par les ménages français en 2015

    Source : Estimations Insee, résultats du modèle Avionic pour l’année 2015 à partir de la base TiVA 2018.

2)    Une forte intégration aux CVM, source de vulnérabilité pour les entreprises industrielles

La pandémie de Covid-19 a relancé le débat sur la vulnérabilité à laquelle s’exposent les entreprises et les pays, en cas de forte dépendance vis-à-vis de l’étranger pour certains approvisionnements. En effet, les premières mesures sanitaires instaurées dès janvier 2020 en Chine n’ont pas été neutres pour les industries françaises et européennes. La perturbation des CVM a été à la mesure du poids représenté par la Chine dans certains secteurs.

Par exemple, très dépendante des importations chinoises, la filière électronique a été fragilisée par des ruptures d’approvisionnement qui ont conduit à des situations de quasi-arrêt de la production dès le début du mois de mars 2020. Selon une enquête du Syndicat national des entreprises de sous-traitance électronique auprès de ses adhérents, 91 % d’entre eux ont rencontré des problèmes d’approvisionnement au début de l’année 2020 tandis que 30 % envisageaient un arrêt de production^[2]. Par ailleurs, une rupture de la chaîne logistique dans la filière électronique a eu des conséquences au-delà des frontières de la filière elle-même. L’électronique est en effet présente dans de nombreux produits, des voitures aux appareils médicaux, en passant par les lignes de production, les avions ou encore les grues autonomes dans les chantiers. Ainsi, toute perturbation de la production, qui pèse au départ sur quelques entreprises, peut s’étendre à d’autres filières, par un effet de cascade.

Mais plus que la dépendance à l’étranger, c’est le phénomène de concentration de la production de certains biens dans un petit nombre d’entreprises et de pays qui est source de vulnérabilité. À partir d’un examen des flux commerciaux internationaux, Vicard et Jean (2020) montrent qu’en 2018 « près de 6 % des importations françaises concernaient des produits pour lesquels un seul pays représentait plus de 50 % des exportations ». Dans deux-tiers des cas, le fournisseur prédominant était la Chine. Une récente étude du CAE (Jaravel et Méjean, 2021) identifie les intrants importés potentiellement sources de vulnérabilité en retenant trois critères : une production majoritairement extra-européenne ; un faible nombre de producteurs et la concentration sur une seule entreprise française de 90 % des exportations, considérée par les auteurs comme une « vulnérabilité renforcée ».

644 intrants répondent aux deux premiers critères, soit 4 % des importations françaises pour lesquelles l’approvisionnement est majoritairement hors Union européenne et concentré dans un faible nombre de pays fournisseurs. Parmi eux, 122 produits sont concernés par un risque de « vulnérabilité renforcée ». C’est notamment le cas des semi-conducteurs. Or, la pénurie actuelle de semi-conducteurs montre que la trop forte concentration de la production dans une seule entreprise – TSMC^[3]est à l’origine de 70 % des circuits intégrés utilisés dans le secteur automobile – peut causer jusqu’à l’interruption totale de certains sites.

Pour autant, l’analyse des vulnérabilités doit s’accompagner d’une réflexion sur les priorités stratégiques dans le domaine industriel. Quel que soit le potentiel de diversification d’un bien, la capacité d’une économie à produire elle-même certains produits clés lui permet de s’adapter plus facilement en temps de crise, indépendamment de contraintes extérieures au pays.

À cet égard, la comparaison entre la France et l’Allemagne est éclairante. À partir des données de commerce de la Commission européenne[4], Cohen (2020) montre qu’en 2019, l’Allemagne dégage un fort excédent commercial sur les produits liés au risque sanitaire (composants pharmaceutiques, appareils médicaux, équipements de protection), tandis que la France présente un déficit important sur les équipements de protection et les appareils médicaux. Cette asymétrie entre les deux pays reflète celle de leurs stratégies de gestion de crise au tout début de l’épidémie. En l’absence de fabricants nationaux de réactifs pour les tests PCR, la France a été contrainte de jouer la carte du confinement, tandis que l’Allemagne a pu mener une politique de dépistage massive dès le début de la crise sanitaire.

3)    Souveraineté industrielle ou stratégie de résilience ?

À la faveur de la crise actuelle, l’idée de reconquête de la souveraineté industrielle au niveau national et européen a été mise sur le devant de la scène, soulignant par là même, cinquante années de désindustrialisation française (Figure 3).

Figure 3 : Évolution du poids de l’industrie manufacturière française entre 1970 et 2019

Source : Insee- Comptes nationaux annuels

Pour un pays, la souveraineté industrielle suppose de pouvoir satisfaire certains besoins essentiels sans dépendre de la bienveillance ou de la volonté d’un autre État (Bellit, Granier et Mini, 2020). La politique industrielle ne peut en effet se restreindre aux seuls arbitrages économiques, la sécurité des approvisionnements étant indispensable à l’autonomie stratégique d’un État. À cet égard, une stratégie visant à (re)localiser ou conserver les activités stratégiques ou certains maillons de la chaîne de valeurs jugés critiques a du sens. Une telle politique permettrait en effet de faire face plus efficacement à une prochaine pandémie ou à un conflit majeur.

Dans un contexte de guerre commerciale sino-américaine et de mesures protectionnistes « punitives », la dépendance à l’étranger pour l’importation de biens essentiels expose le pays à une menace pouvant se matérialiser par des restrictions d’exportations en provenance des États-Unis ou de la Chine, en supposant qu’une position neutre de la France et de l’UE ne soit pas tenable à long terme. Se pose alors la question du périmètre géographique et des secteurs d’activités dans lesquels la souveraineté industrielle doit être appréciée. On pourrait supposer que la liste des activités essentielles est proche de celle des OIV, les opérateurs d’importance vitale. Il s’agit d’environ 250 entreprises publiques et privées identifiées par l’État comme ayant une activité essentielle et un rôle primordial en cas de crise.

Toutefois, l’expérience récente a montré que ce dispositif ne constituait pas une réponse adaptée aux besoins vitaux. Dans une note récente, le Haut-Commissariat au Plan, créé en septembre 2020, considère ainsi qu’un bien est stratégique s’il « assure la sécurité ou la continuité de la vie de la Nation en cas de crise brutale ». Parmi eux, figurent notamment l’eau, l’énergie, le secteur agroalimentaire, les télécommunications ou encore la défense nationale. Est également considéré comme stratégique « ce qui assure la souveraineté de la Nation au regard des objectifs prioritaires qu’elle se fixe », notamment ceux concourant à la transition énergétique et numérique.

Dans le cadre du plan de relance adopté en France pour faire face à la crise du Covid-19, 1 milliard d’euros est dédié aux (re)localisations, dont 600 millions visent à sécuriser les approvisionnements et à relocaliser les activités stratégiques en ciblant les secteurs de la santé, de l’agroalimentaire, des télécommunications, de l’électronique, des intrants industriels critiques, de l’automobile et de l’aéronautique. Au niveau européen, une dynamique a été initiée pour favoriser l’autonomie stratégique dans certains secteurs clés. Loin de remettre en cause l’ouverture aux échanges, la Commission européenne affiche un objectif « d’autonomie stratégique ouverte » et propose le développement d’outils visant à mieux protéger les entreprises européennes contre les pratiques déloyales de pays tiers, parmi lesquelles les subventions étatiques, la fermeture des marchés publics et le contrôle des investissements directs à l’étranger.

Mais une stratégie de résilience ne saurait se réduire à une politique en faveur des (re)localisations d’activités stratégiques sur le territoire national ou européen. En effet, une telle politique est vaine lorsque le retard technologique accumulé face aux concurrents étrangers est trop important.

L’Union européenne accuse un retard important vis-à-vis des États-Unis et de plusieurs pays asiatiques dans le domaine du numérique, notamment dans les industries du cloud et des semi-conducteurs. Le marché du cloud européen est aujourd’hui « phagocyté » par les Gafam. Selon une récente étude de Fondapol, (2020), la capitalisation boursière des principales entreprises américaines dans l’industrie du cloud est quinze fois supérieure à celle de leurs concurrents européens. De même, l’industrie des semi-conducteurs est désormais détenue par trois fabricants, l’américain Intel, le coréen Samsung et le taiwanais TSMC, ce dernier étant à l’origine de la production de près de 50 % des semi-conducteurs dans le monde. La relocalisation de ce type d’activité, hautement capitalistique, est complexe et source d’inefficacité sur le plan économique. L’Europe dispose de quelques entreprises à la pointe dans ce domaine, parmi lesquels le hollandais ASLV et le franco-italien STMicroelectronics. Toutefois, elle représente moins de 10 % du marché européen des semi-conducteurs et moins encore au niveau mondial.

Une stratégie possible serait d’encourager l’investissement des leaders mondiaux sur le sol français et/ou européen. C’est d’ailleurs l’option choisie par les États-Unis qui devraient accueillir une première usine de l’entreprise TSMC en Arizona dans les prochaines années. Quand cela est possible, la recherche d’une plus grande diversification des fournisseurs et des sources et la constitution de stocks stratégiques sont elles aussi des mesures adaptées aux enjeux de résilience industrielle.

Une autre stratégie de rattrapage seraient de se lancer dans la course aux puces très fines, encore en cours de développement. La meilleure façon de faire émerger des entreprises européennes de premier plan dans ce domaine est en effet de cibler des marchés de niche, susceptibles de devenir stratégiques dans les prochaines années. Consciente de ces enjeux, l’Union Européenne a annoncé un projet d’alliance européenne visant non seulement à augmenter, d’ici à 2030, de 10 à 20 % la part de la production de semi-conducteurs réalisée en Europe mais aussi à financer la R & D dans les puces de nouvelles générations. Ce projet, combinant investissements publics et privées, pourrait représenter entre 20 et 30 milliards d’euros.

Conclusion

La crise sanitaire a fait apparaître au grand jour les faiblesses d’un pays marqué par cinquante années de désindustrialisation. Les pénuries de produits vitaux ont révélé la dépendance de la France à l’égard de l’étranger dans des domaines jugés stratégiques. De cela ont émergé de nombreuses réflexions sur la nécessité de reconquérir notre souveraineté industrielle, en présentant notamment les relocalisations d’activités stratégiques comme une réponse adaptée à ce nouveau défi.

Mais la souveraineté industrielle doit être pensée dans un système complexe où les réalités du commerce international et le retard technologique parfois accumulé face aux concurrents étrangers n’offrent pas toujours la possibilité de reconstituer une offre productive viable à court ou moyen terme. Il revient donc aux pouvoirs publics de mettre en œuvre une stratégie de résilience sur-mesure, combinant des solutions aussi variées que les aides à la relocalisation cantonnées à certains domaines clés, la diversification des approvisionnements, la constitution de stocks stratégiques ou encore l’attraction d’investisseurs étrangers. Reste que ces stratégies doivent être articulées avec les première initiatives mises en œuvre au niveau européen sur l’autonomie stratégique de l’Union européenne.

Bibliographie

Alsif A.S., Charlet V., Lesniak C., 2019, « La France est-elle exposée au risque protectionniste ? », Paris, Presses des Mines.

Bellit S., Granier C. & Mini C., 2020, « De la souveraineté industrielle aux relocalisations : de quoi parle-t-on ? », Document de travail, La Fabrique de l’industrie.

Bonneau C. et Nakaa M., 2020, « Vulnérabilité des approvisionnements français et européens », Trésor-éco, n°274, décembre.

Cohen E., 2020, « La souveraineté industrielle au révélateur du Covid-19 », Politiques étrangères, 2020/3 (Automne), p. 71-83.

Gerschel E., Martinez A., Méjean I., 2020, « Propagation des chocs dans les chaînes de valeur internationale : le cas du coronavirus », Institut des politiques publiques, n°53.

Haut-Commissariat au Plan, 2020, « Produits vitaux et secteurs stratégiques : comment garantir notre indépendance ? », Note d’ouverture n°2, décembre.

Hyppolite P.A, 2020, « Relocaliser la production après la pandémie ? », Fondapol, septembre.

Jaravel X., Méjean I., 2021, « Quelle stratégie de résilience dans la mondialisation ? », Les notes du conseil d’analyse économique, n°64, avril.

Jean S., Vicard V., 2020, « Relocaliser, réindustrialiser : dans quels buts ? », La Lettre du CEPII, n°410, septembre.